Обзор подготовлен В.Б.Степаницким.
О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях
С 1 июля 2002 года вводится в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001 г. ("Российская газета", 31.12.2001 г.) и утрачивает силу с того же дня ранее действовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
1. С 1 июля 2002 года согласно статье 2 Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" № 196-ФЗ от 30.12.2001 г. ("Российская газета", 31.12.2001 г.) пункт 1 статьи 36 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" признан утратившим силу.
С 1 июля 2002 г. административная ответственность за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях устанавливается статьей 8.39. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ):
"Статья 8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.
Нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой".
Таким образом, в сравнении с п.1 статьи 36 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях":
2. Согласно ч.2 ст.2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В соответствии же с ч.3 ст.2.1. КоАП РФ, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое (в том числе должностное) лицо, равно как привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
3. Согласно ст. 3.7. КоАП РФ конфискация назначается судьей. При этом конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию. Согласно этой же статье не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица орудия или предмета административного правонарушения, изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.
В качестве таковых орудий и иных предметов следует рассматривать, например, изъятое оружие в отсутствии у владельцев соответствующих разрешений (лицензий) на его хранение и ношение, орудия рыбной ловли, запрещенные к использованию в данной местности действующими правилами рыболовства, незаконно добытую продукцию охоты, рыболовства, лесопользования.
При этом согласно ст. 29.10. КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть решены вопросы об изъятых вещах, если в отношении их не применено наказание в виде конфискации или возмездного изъятия.
4. Принятый Кодекс значительно расширил и детализировал понятие "должностное лицо". Согласно ст.2.4. КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо не надлежащим исполнением своих служебных обязанностей. В этой же статье сказано, что под должностным лицом следует понимать лицо, осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
5. В соответствии со статьей 2.5.КоАП РФ военнослужащие, призванные на военные сборы граждане, работники органов внутренних дел и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, за нарушение законодательства об охране окружающей среды несут на общих основаниях (ранее такое правило действовало лишь в отношении нарушений правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов). При этом административный штраф не может быть наложен лишь на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.
6. В соответствии со ст. 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения должностное лицо, уполномоченное решить дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В этом случае, согласно ст.29.9.КоАП РФ по результатам рассмотрения выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
7. Согласно ст.2.7. КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем вред предотвращенный.
8. Согласно ст. 2.8. КоАП РФ не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло осознавать характер и противоправность своих действий вследствие хронического либо временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.
9. Согласно ст.23.25. КоАП РФ органы охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьей 8.39. настоящего Кодекса. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени вышеупомянутых органов вправе главные государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков и их заместители.
10. Следует отметить, что дела о нарушениях правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, предусмотренных ст.8.39.КоАП РФ, помимо главных государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков и их заместителей (ст.23.25. КоАП РФ) вправе рассматривать должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль (ст.23.29. КоАП РФ), а именно:
1) главный государственный инспектор Российской Федерации по охране природы и его заместители;
2) старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;
3) государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;
4) главные государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности и их заместители;
5) старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;
6) государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;
7) главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы и их заместители;
8) старшие государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы;
9) государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы;
10) главные государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;
11) государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды.
11. В перечне административных правонарушений, подведомственность дел о которых определена органам, осуществляющим государственный экологический контроль (ст.23.29. КоАП РФ), для сохранения биологического разнообразия (в т.ч. и на особо охраняемых природных территориях), важное практическое значение имеют:
Статья 8.35. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений
Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а равно действия (бездействия), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений, либо добывание, сбор, содержание, приобретение, продажа либо пересылка указанных животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов без надлежащего на то разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением, либо с нарушением иного установленного порядка -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой.
Статья 8.33. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных
Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.
12. КоАП РФ по сравнению с ранее действовавшим Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (с учетом требований Закона Российской Федерации "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях") повысил минимальный размер административного штрафа, налагаемого за нарушения правил пожарной безопасности в лесах на физических лиц в 40 (!) раз. Согласно ст.8.32. КоАП РФ нарушение правил пожарной безопасности в лесах влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.
Дела о нарушениях, предусмотренных ст.8.32. КоАП РФ рассматриваются согласно ст.23.24. КоАП РФ органами, уполномоченными в области использования, охраны и защиты лесного фонда, причем от имени этих органов данные дела рассматривать следующие категории государственных инспекторов по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов:
Государственные инспектора в зоне деятельности лесхозов (главные лесничие, лесничие и др.) не вправе самостоятельно рассматривать дела о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах в силу требования части третьей ст.23.24. КоАП РФ (размер штрафа, налагаемый вышеупомянутыми должностными лицами не может превышать три минимальных размера оплаты труда (далее-МРОТ), тогда как ст.8.32 предусматривает наложение штрафа не менее 10 МРОТ. По этой же причине в отношении нарушителей правил пожарной безопасности в лесах согласно статье 28.6. КоАП РФ не допускается практика взимания административного штрафа на месте совершения нарушения.
Эффективность предстоящей практики наложения (с последующим взысканием) на граждан, нарушивших правила пожарной безопасности в лесах, штрафов размером не менее тысячи (!) рублей (причем с соблюдением всех требований КоАП РФ в части производства по делам об административных правонарушениях) не может не вызывать сомнений. В этой связи необходимо иметь в виду, что ст.8.39. КоАП РФ позволяет главным госинспекторам по охране территорий заповедников и национальных парков при рассмотрении дел о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах на территориях заповедников, национальных парков и их охранных зон налагать на нарушителей штраф все же меньшего размера - не менее 5 МРОТ (сегодня это 500 руб.), что во многих случаях будет в большей степени отвечать здравому смыслу. 13. В соответствии со ст.31.1. постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления (если оно не было обжаловано или опротестовано); после истечения срока для обжалования решения по жалобе или протесту (если оно не было обжаловано или опротестовано); немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе или протесту.
14. Согласно ст.31.9. КоАП РФ постановление о назначении административного взыскания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу (ранее не подлежало исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения). При этом течение срока давности прерывается в случае, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления. Истечение срока давности в этом случае возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его имущества и доходов, на которые может быть обращено административное взыскание.
15. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) наделяет ряд должностных лиц (в том числе и государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков) определенными правами, необходимыми для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а именно:
Осуществление доставления (принудительного препровождения) физического лица в целях составления протокола (при невозможности его составления на месте), в помещение милиции или в иное служебное помещение (ст.27.2. КоАП РФ). То есть госинспектора вправе доставить нарушителя в помещение заповедника или национального парка, что ранее действовавшими правовыми актами не предусматривалось.
Проведение личного досмотра и досмотра вещей (ст.27.7. КоАП РФ). Личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола. Досмотр вещей, находящихся при физическом лице, осуществляется уполномоченными на то должностными лицами в присутствии двух понятых. В исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при нарушителе находятся оружие и другие предметы, которые могут быть использованы для причинения вреда жизни и здоровью других лиц, личный досмотр и досмотр вещей могут быть осуществлены без понятых. В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств. О совершенных вышеупомянутых действиях составляется протокол в порядке, установленном ст. 27.7. КоАП РФ.
Произведение осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст.27.8. КоАП РФ). Осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и в присутствии двух понятых. В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств. О произведенном осмотре составляется протокол в порядке, установленном ст. 27.8. КоАП РФ.
Осуществление досмотра транспортного средства (ст.27.9. КоАП РФ). Досмотр транспортного средства любого вида осуществляется в присутствии лица, во владении которого оно находится, а также двух понятых. В случаях, не терпящих отлагательства, досмотр может быть осуществлен в отсутствии владельца. О досмотре составляется протокол в порядке, установленном ст.27.9. КоАП РФ.
Изъятие вещей и документов (ст.27.10 КоАП РФ). Изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу, осуществляется в присутствии двух понятых. Об изъятии составляется протокол в порядке, установленном ст.27.10.КоАП РФ.
В соответствии со ст.26.7. КоАП РФ изымаемые документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банк данных и другие носители информации.
Арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст.27.14. КоАП РФ), явившихся орудиями совершения или предметами правонарушения, заключается в составлении описи указанных предметов с объявлением лицу, в отношении которого применена данная мера (либо его законному представителю) о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) ими и применяется в случае, если указанные предметы изъять невозможно и (или) их сохранность может быть обеспечена без изъятия. Арестованное имущество может быть передано на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест. Арест осуществляется в присутствии владельца вещей и двух понятых. В случаях, не терпящих отлагательства, арест вещей может быть осуществлен в отсутствии их владельца. Об аресте составляется протокол в порядке, установленном ст.27.14. КоАП РФ.
Право госинспекторов по охране территорий заповедников и национальных парков составлять протоколы о нарушениях правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, определено ст.28.3. КоАП РФ. Помимо этого пункт 33 части 2 ст.28.3.КоАП РФ предоставляет право вышеупомянутым должностным лицам составлять протоколы об административных правонарушениях против порядка управления: неповиновения законному распоряжению лица, осуществляющего государственный контроль (ч.1 ст.19.4.КоАП РФ), невыполнение законного предписания должностного лица, осуществляющего государственный контроль (ч.1 ст.19.5. КоАП РФ), непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст.19.6 КоАП РФ), непредставление сведений (информации), представление которых предусмотрено законом (ст.19.7. КоАП РФ). При этом необходимо иметь в виду, что дела о вышеперечисленных административных правонарушениях рассматриваются судьями (см. также п.3 комментария к настоящей статье).
16. Согласно ст. 29.6. КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются в 15-дневный срок со дня получения должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Согласно же ст. 4.5. данного Кодекса постановление по делу о нарушении законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо его прекращения, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения сроки давности начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.
17. В соответствии с ч.2 ст. 23.1. КоАП РФ главные госинспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков и их заместители (равно как и должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль) вправе передать дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.8.39. КоАП РФ, на рассмотрение судье. Делать это имеет смысл в случаях, когда целесообразно применение административного наказания в виде конфискации орудий или предметов правонарушения, которое может быть назначено только судьей. При этом передача дела должна быть оформлена определением, вынесенным в соответствии с требованиями статей 29.4. (п.5 ч.1) и 29.12. КоАП РФ.
18. В соответствии со ст.32.2. КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу. При неуплате штрафа в этот срок копия постановления направляется соответствующим должностным лицом заповедника или национального парка:
в отношении физического лица - в организацию, в которой привлеченное к ответственности лицо работает, учится либо получает пенсию, для удержания суммы штрафа из его заработной платы, вознаграждения, стипендии, пенсии или из иных доходов;
в отношении юридического лица - в банк или в иную кредитную организацию, для взыскания суммы административного штрафа из денежных средств или из доходов юридического лица.
В случаях, если соответствующее физическое лицо не работает либо взыскание суммы административного штрафа из его доходов невозможно, а также в случаях отсутствия денежных средств на счетах соответствующего юридического лица, постановление о наложении штрафа направляется должностным лицом заповедника или национального парка, вынесшим постановление, судебному приставу-исполнителю для обращения в установленном порядке взыскания на имущество, принадлежащее физическому или юридическому лицу.
19. Следует особо отметить, что вопрос о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности должен решаться в строгом соответствии с требованиями ст. 1.5. КоАП РФ:
"Статья 1.5. Презумпция невиновности
1. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
2. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
3. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.
4. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица".
В частности, в связи с требованиями настоящей статьи соответствующая графа в бланке протокола об административном правонарушении не должна именоваться "сведения о личности нарушителя" (как было ранее), а излагается в редакции: "сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении".
20. Необходимо особо отметить еще одно существенное обстоятельство, отличающее новый КоАП РФ от ранее действовавшего (и продолжающего действовать до 1 июля 2002 г.) Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Статья 234 КоАП РСФСР предусматривала возможность составления протокола об административном правонарушении представителем общественной организации или органа общественной самодеятельности (в природоохранной практике таковыми главным образом являлись общественные инспектора по охране природы ВООП, общественные охотинспектора, общественные инспектора рыбоохраны, общественные лесные инспектора).
Согласно же статье 28ю3 нового КоАП РФ, составление протокола - прерогатива должностных лиц государственных органов, перечисленных в настоящем Кодексе, составление же протоколов представителями общественных структур КоАП РФ не предусматривает.
